圖：從2012年1月1日起，歐盟會將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EmissionsTradingScheme，簡稱ETS）。

　　德班聯(lián)合國氣候峰會在12月11日跌跌撞撞地結(jié)束，各方達成了一些尚沒有法律約束力和沒有多大確定性的結(jié)果，這讓那些不想馬上進行溫室氣體減排的國家（及其國內(nèi)生產(chǎn)者）多多少少松了一口氣。但這不包括全球航空業(yè)者。就在這次會議上，歐盟代表再次確認，不管德班會議達成什么協(xié)議，從2012年1月1日起，歐盟都會將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EmissionsTradingScheme，簡稱ETS）。

歐盟坐地搶錢？

　　這個被俗稱為“航空碳稅”的安排的基本含義是，從實施日起，對于有航線飛經(jīng)歐盟領(lǐng)域的航空公司適用歐盟規(guī)定的排放配額，每個航空公司2012年所獲配額依其2010年排放量在歐盟的總排放量中所占的比例來定。在2012年，85%的配額免費發(fā)放給各公司，其余部分以拍賣的方式出售。如果沒有買足配額，航空公司就要為每噸的額外排放支付100歐元的罰款，違規(guī)嚴重者也有可能導致停航或扣押飛機。

　　對被強行納入歐盟ETS系統(tǒng)的全球4000多家航空公司來說，這意味著歐盟是在坐地搶錢。航空界估計第一年為此支出的碳稅將會達15億美元。中國民用航空局（Civil Aviation Administration of China，簡稱“民航局”）測算，中國民航業(yè)第一年的此種支出將達8億元人民幣。

　　歐盟此項決定幾乎引起了全球航空業(yè)和它們背后的外國政府的一致反對。20多個國家，包括中國、美國、俄羅斯、巴西、印度等主要大國，簽署了反對將航空業(yè)納入ETS的聲明或宣言，并與歐盟進行了部長級別的交涉。但歐盟貌似決心已定，毫無妥協(xié)意愿，隨著碳稅生效日期的臨近，這自然引起各國航空業(yè)按捺不住的焦慮，和日漸措辭嚴厲的聲討。比如中國航空運輸協(xié)會（中航協(xié)）就發(fā)表聲明稱，歐盟的ETS“制度設計存在重大缺陷，條例內(nèi)容違反國際法基本原則……”我協(xié)會認為解決全球航空業(yè)的大氣碳排放問題，不應該以歐盟推行單邊主義、實行貿(mào)易對抗和利益為先的辦法，而應該由各國政府和全體行業(yè)成員采取協(xié)商的方式，尋求達成一致和共同解決的措施。如歐盟ETS不顧反對強制推行，本會將敦促本國政府采取相對應的措施，以維護中國航空運輸企業(yè)在國際航空市場中的發(fā)展權(quán)益。”

　　顯而易見，中航協(xié)的聲明既有國際法上的訴求，又有基于情理的譴責，還多多少少裹挾著一點民族主義。然而當我們認真從情、理、法的角度去辨析歐盟的航空碳稅，就會發(fā)現(xiàn)這事情并非傳言的那樣可惡，而無論是出于一國國民的責任還是對我們所共同居住的地球的義務，對航空碳稅都有必要予以一定的理解，并在此基礎上尋求合理的政治上的合作解決方法。

航空碳稅符合國際法

　　鑒于法律被認為是底線，我們先從歐盟的航空碳稅是否符合國際法談起。我們不必進行模擬法庭的推演，因為已經(jīng)有了一個現(xiàn)實的案例。2009年底，美國三家航空公司就此在倫敦高等法院起訴歐盟，英國法院認為此問題涉及整個歐共體利益，遂要求歐洲法院（ECJ）提供司法解釋。2011年10月，歐洲法院的首席法律顧問（AdvocateGeneral）作出初步裁決，稱航空碳稅完全符合國際法。

　　原告的主要主張是歐盟的相關(guān)條例違反了國際法上的主權(quán)原則和航行自由原則。以一架從舊金山到倫敦的航班為例，它的29%排放是在美國空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。那么歐盟有什么權(quán)力對在他國空域和公海上的排放征收稅費？

　　但是歐洲法院首席法律顧問的意見—要注意該意見一般會成為法院的判決理由—是，歐盟的相關(guān)條例不違反國際法。該條例只涉及到在歐盟領(lǐng)域降落和起飛的航班，雖說對它們要求符合一定的排放量標準，但這并不是一個自設域外管轄權(quán)的條例，因為起飛和降落本身就構(gòu)成了歐盟屬土管轄權(quán)的基礎。此外，相關(guān)的國際條約也并不禁止此類市場化的措施。

　　確實，在現(xiàn)有的國際法游戲規(guī)則體系內(nèi)很難找到合適的具體規(guī)定去指控歐盟的航空碳稅。也有說法稱歐盟違反了世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)定，設立了非法的貿(mào)易壁壘。但WTO關(guān)心的主要是在關(guān)稅和非關(guān)稅措施方面的非歧視待遇。即使航空碳稅可以被認為是一種國內(nèi)稅費措施，但由于它平等適用于歐盟內(nèi)外的所有航空公司，故不構(gòu)成任何國際貿(mào)易法意義上的歧視待遇。在著名的“海龜/海蝦”一案中，美國對來自外國的不是采用保護海龜?shù)牟稉圃O施所捕的海蝦的進口采取限制措施，即使這些蝦完全是在海外捕撈的。盡管這一措施具有一定的域外管轄的意思，但WTO的上訴機構(gòu)指出，美國保護海龜?shù)姆ㄒ?guī)本身并沒過錯，只要其確是為了保護可用竭的天然資源并且在適用上不具有任意性和歧視性，就不違反WTO法律。同理，歐盟的航空碳稅也不違反相關(guān)的國際貿(mào)易法。

航空碳稅是邁向監(jiān)管一小步

　　如果在國際法上很難直接責難歐盟，那么航空碳稅在情理上是否有很大的問題？這一措施是不是蠻不講理的和沒有來由的搶錢工具？反對者主張說，民航飛機的排放只占到全球溫室氣體排放量的3%，但是要注意到其在排放量增長方面是各產(chǎn)業(yè)中最快的，年均增長速度在4%左右。盡管十幾年前就已經(jīng)開始了試圖限制民航飛機氣體排放的談判，但在航空業(yè)強力的游說之下，各種雙邊與多邊談判均不能取得具體的成果，而航空業(yè)的排放至今仍處在一種“無法無天”、缺乏監(jiān)管的境況之下。在這個意義上，歐盟的航空碳稅只是開始了邁向監(jiān)管此類排放的很小的一步。平心而論，相對于航空業(yè)巨大的產(chǎn)值和收入來說，因為航空碳稅所需要的支出是很小的一筆數(shù)目。以中國民航業(yè)為例，2010年全行業(yè)營業(yè)收入4115億元，利潤總額437億元，需要付出的8億元能占多大比例？

　　以種種陰謀論來揣度歐盟碳稅也沒有多大必要。有云，歐盟這樣做是為了主導全球碳交易市場，并掌握航空碳排放收費標準的制定權(quán)，和航空運輸業(yè)及制造業(yè)領(lǐng)域的市場控制權(quán)?；谝韵略?，這些說法不能成立。第一，很難令人相信一個征收數(shù)額不算很多的碳稅就能使歐盟實現(xiàn)上述宏大的“戰(zhàn)略目標”。第二，歐盟并不壟斷世界航空市場，其他國家，包括世界上其他兩個最大的航空國家中國和美國，也都有能力采取相似的措施以實現(xiàn)同樣的目標。至于說歐盟這樣做純是擴大財政收入則更是令人啞然失笑。以歐盟巨大的經(jīng)濟總量，連經(jīng)濟危機時救市的資金需求量就達萬億美元之多，每年因碳稅而征收的十幾億美元實在是一個可以忽略的數(shù)目。

　　以歐盟多年來的表現(xiàn)來看，它確實是環(huán)境保護和溫室氣體減排的積極推動者和領(lǐng)導者，無論是其內(nèi)部環(huán)保減排措施還是在全球談判中的主張，都是走在世界前列。以最近的德班氣候大會為例，各大國中唯獨歐盟提出了要達成具有法律約束力的減排措施的“路線圖”。相形之下，兩大發(fā)展中國家中國和印度以及斤斤計較的美國更被認為是達成最終協(xié)議的“阻撓者”。就航空碳稅而言，相對于種種陰謀論，我們更有理由相信歐盟在促成更多的溫室氣體減排方面的誠意。事實上，歐盟在上述關(guān)于航空碳稅的訴訟中就得到六個環(huán)保組織結(jié)成的聯(lián)盟的強力支持，而其中三個組織就來自美國本土。如果中國的環(huán)保組織也像美國環(huán)保組織那樣支持歐盟，難保不被不理性的民族主義者目為“漢奸行徑”。

　　對航空業(yè)來說，需要認識到，航空碳稅是一種激勵性措施，如果航空公司排放量減少，需要支出的稅費就越少。如果航空企業(yè)能夠以此為契機，加強研發(fā)，加快技術(shù)進步，減少碳排放，這不僅能夠節(jié)省開支，也能為全人類的福祉和為整個地球的環(huán)境保護作出貢獻。

　　但是，從另一方面來說，盡管歐盟的碳稅有其好的用心，也算不上是違反國際法的不合理不適度措施，我們回到國際關(guān)系的現(xiàn)實來看，雖然歐盟心意已決，航空碳稅的實施勢在必然，歐盟因此與其他大國發(fā)生一定的沖突也在所難免。各大航空公司在其本國政治經(jīng)濟上都有很大的分量，能夠游說其政府采取報復行動。比如美國航空業(yè)正在美國國會推動通過一個“歐盟禁止法案”（Europeanunion ProhibitionAct），旨在禁止美國公司遵守歐盟的ETS，并要求美國政府在美國公司因違反歐盟此項條例而被處罰的時候予以國家協(xié)助。另據(jù)報道，中國也威脅取消對空中客車公司的大量訂單。如果這樣，將使世界各大經(jīng)濟體因航空業(yè)而邁入貿(mào)易戰(zhàn)時代，最后導致兩敗俱傷。在目前的情況下，最好的辦法是政治解決，由大國通過多邊協(xié)商，達成一個利益共享的機制。

　?。ㄗ髡呦敌录悠聡⒋髮W法學院副教授國際經(jīng)濟法學者）