航空業(yè)的“2012”日益逼近，而中國航空企業(yè)似乎還未找到系統(tǒng)性應(yīng)對方案。

　　“2012年，歐盟馬上要對航空企業(yè)收取碳排放‘過路費’，將對航空業(yè)國際發(fā)展產(chǎn)生巨大影響”日內(nèi)瓦國際貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展中心（ICTSD）戰(zhàn)略分析與中國項目部主任成帥華稱。

　　所謂“過路費”，是指根據(jù)歐盟的2008/101/EC指令，即從2012年1月1日起，所有在歐盟境內(nèi)機(jī)場起飛或降落的航班，其全程排放二氧化碳都將納入歐洲排放交易體系（簡稱“EU ETS”）。

　　“這將對非歐盟的航空企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將會迫使航空企業(yè)要么大幅削減二氧化碳排放，要么花錢去購買碳排放配額，”成帥華對本報記者表示，“就后者而言，如果是后者，中國航空企業(yè)僅2012年就將支付超過8億元人民幣?！?/P>

　　令成帥華更為關(guān)注的是，“和美國航空業(yè)相比較，中國航空業(yè)并沒有清楚地意識到什么是自己的合法權(quán)利，以及如何通過法律和政治手段去積極應(yīng)對。”

　　成帥華所在的ICTSD，成立于1996年9月，是一個獨立的、非營利的國際組織，致力于在國際貿(mào)易背景下，研究“發(fā)展和環(huán)境問題”。

　　在2006年加入ICTSD之前，他曾經(jīng)在上海發(fā)展研究中心擔(dān)任貿(mào)易和發(fā)展方面的律師，并且是上海WTO事務(wù)咨詢中心的董事會秘書。

　　顯然，這樣的背景，讓其對國際貿(mào)易規(guī)則熟稔在心。對此，成帥華開出了包括法律訴訟、政治談判等的一系列應(yīng)對內(nèi)容的“藥方”。其中最有建設(shè)性的一點是，“中國糧票，歐洲通用”，即爭取歐盟承認(rèn)中國航空企業(yè)購買中國國內(nèi)自愿減排指標(biāo)，以用來抵消碳排放，并順勢構(gòu)建起中國的碳交易市場框架。

航運業(yè)遭遇“2012年”

　　《21世紀(jì)》：歐盟為什么要通過2008/101/EC指令？

　　成帥華：實施這一指令，歐盟認(rèn)為其最根本的動因是遏止航空業(yè)不斷增長的溫室氣體排放。因為雖然航空業(yè)的溫室氣體排放只占全球總排放的3-5%，但是增長非常快，而且因為飛機(jī)的主要排放是在大氣層以外，溫室效應(yīng)的強(qiáng)度更大。

　　但也有專家認(rèn)為，歐盟的根本動機(jī)是為了保護(hù)歐盟的航空業(yè)的競爭力，遏制非歐盟企業(yè)在歐盟市場的擴(kuò)張?？陀^的看，我認(rèn)為，兩個原因都存在。

　　《21世紀(jì)》：這一指令對中國航空業(yè)有哪些影響？

　　成帥華：歐盟試圖為溫室氣體的排放權(quán)計價，把溫室氣體排放權(quán)納入所有在歐盟起降航班的成本。EU ETS將以航空業(yè)在2004年至2006年期間的平均排放量為基礎(chǔ)值，設(shè)定2012年總的排放額為這個基礎(chǔ)值得97%。在這個總值范圍內(nèi)，根據(jù)各航空公司排放額在2010年總排放額的比率，分配各航空公司在2012年的排放額。剩余的配額必須通過參與EU ETS的拍賣有償取得。

　　據(jù)悉，該配額從2012年起將逐步減少。在2012年，航空公司85%的排放額度都可以免費獲得；一年之后，免費配額將削減3%；以后循序遞減，到2020年將不存在免費的配額，全部實行拍賣機(jī)制。

　　整個航空業(yè)在2012年的配額是2004-2006年基數(shù)的97%。2012年，85%的配額將是免費發(fā)放的。也就是說，如果某航空公司將維持2010年的航班次數(shù)，而且沒有成功的減少排放，那么它需要購買17.5%的排放權(quán)。

　　據(jù)中國民用航空局（Civil Aviation Administration of China，簡稱“民航局”）的測算，中國民航業(yè)僅2012年一年就將向歐盟支付約8億元人民幣用來購買這17.5%的碳排放權(quán)。如果要新開辟到歐洲的航線或者增加航班，上述成本更高。2012年以后，任何新增的航班將為其100%的排放購買排放權(quán)。

　　如果不按照歐盟的規(guī)定做，那么將拿不到首期82.5%的免費碳排放權(quán)，甚至?xí)唤癸w入歐洲。

中國應(yīng)對遲緩

　　《21世紀(jì)》：歐盟的這一決議，對非歐盟的很多國家都將產(chǎn)生影響，那么他們是如何應(yīng)對的？

　　成帥華：你這個問題很有意思。其他幾個大國的航空公司的反應(yīng)有三種類型。

　　第一種是全面準(zhǔn)備加入EU ETS。比如泰國、韓國、新加坡航空公司已經(jīng)和歐盟方面開展合作，加入EU ETS的各項準(zhǔn)備工作基本就緒。

　　第二種是積極支持，比如巴西和中東的航空公司。他們認(rèn)為中長期來看，可以從EU ETS獲利。巴西航空公司和飛機(jī)制造商認(rèn)為他們在開發(fā)研制生物燃料方面具有優(yōu)勢。而中東航空公司和機(jī)場可以吸引更多的遠(yuǎn)程航班在中東的轉(zhuǎn)機(jī)，從而減少被計入EU ETS的航班的里程及排放。

　　第三種是提起訴訟，比如美國的航空公司。2009年12月美國航空運輸協(xié)會（ATA）和三家美國的航空公司對EU ETS提起訴訟，認(rèn)為歐盟違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書》和2007年《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》。該案在英國當(dāng)?shù)胤ㄔ阂粚徍?，已?jīng)提交歐洲法院，有望在今年5月公布最終裁定。從目前的結(jié)果來看，前兩個公約中的條款難以支持美國的立場，

　　但《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》可能會給美國勝訴一線機(jī)會。該雙邊協(xié)定的第11條（2）（c）款規(guī)定，禁止對燃油消費征收稅費。美國航空公司指出為排放購買配額構(gòu)成“基于燃油的收費”。因此，根據(jù)我看到的訴訟材料來看，結(jié)果很有可能是，美國這個最大航空團(tuán)隊不需要向EU ETS支付排放權(quán)。

　　《21世紀(jì)》：上述幾種反應(yīng)類型，都態(tài)度明朗，應(yīng)對有力。從中國航空業(yè)的表現(xiàn)來看，似乎很難納入上述任何一類。為什么會出現(xiàn)這么大的反差？

　　成帥華：據(jù)我了解，國內(nèi)航空業(yè)也有所行動，比如民航局以及航空公司的負(fù)責(zé)人在國際航協(xié)等會議上表達(dá)觀點，反對單邊或單一地區(qū)的解決方案，認(rèn)為歐盟的這一決議違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則。航空企業(yè)也在積極準(zhǔn)備碳排放的監(jiān)測報告，計劃在今年3月31日的期限前提交給歐盟。

　　但從整體應(yīng)對戰(zhàn)略來看，我認(rèn)為中國企業(yè)的行動不夠。這一點主要表現(xiàn)在兩個方面：一是中國航空業(yè)沒有運用法律手段，而僅僅是在一些會議申明觀點。

　　二是國內(nèi)相應(yīng)政府部門之間的協(xié)調(diào)不夠，尚未形成就這個特定問題與歐盟方面進(jìn)行有效談判的官方渠道。據(jù)歐盟方面給我的反饋，他們樂意通過某種渠道和中國官方進(jìn)行對話，但是因為這個問題跨越民航交通、節(jié)能減排和貿(mào)易（因為國際民航屬于服務(wù)貿(mào)易）等多個部門。要就這個看似不大的事情進(jìn)行專門的協(xié)調(diào)和談判，動力不足，緊迫性不強(qiáng)。

　　上述問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，比如產(chǎn)業(yè)界對自己的正當(dāng)權(quán)利了解不多，對這個歐盟政策的負(fù)面影響估計不足。產(chǎn)業(yè)界和政府之間，以及民航、貿(mào)易和氣候變化部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有形成。當(dāng)然也有其他的原因，比如也許企業(yè)認(rèn)為，通過法律應(yīng)對，會增加法律訴訟、政策談判等投入，不如消極應(yīng)對，反正成本可以轉(zhuǎn)嫁到乘客身上，由他們來承擔(dān)。

中國方案設(shè)計

　　《21世紀(jì)》：中國從法律上應(yīng)該如何應(yīng)對？

　　成帥華：采取法律手段，勝訴的可能性很大，也可以為政治談判創(chuàng)造籌碼。從訴訟方式上可以參照美國的模式，由航空協(xié)會和企業(yè)聯(lián)合起訴。在爭辯理由上，美國的案例說明引用《芝加哥公約》條款的難度較大，因此建議從以下四個方面入手我們還可以從四個方面入手。

　　一是援引《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的共同而有區(qū)別的責(zé)任原則，二是看中國和歐盟雙邊開放領(lǐng)空協(xié)定中的有關(guān)條款，特別是看是否有條款禁止對航空器上的燃油征收稅費，三是歐盟給國際航空業(yè)設(shè)定的減排目標(biāo)高于《聯(lián)合國國際民用航空組織》的全球總體目標(biāo)，第四，也是非常重要的，可以告戒歐盟其政策可能違反WTO的規(guī)則，因為這種邊境措施可以構(gòu)成非法的邊境調(diào)節(jié)稅即構(gòu)成非法的邊境調(diào)節(jié)稅。

　　《21世紀(jì)》：為什么說歐盟的政策可能違反WTO規(guī)則呢？

　　成帥華：首先是因為航空業(yè)屬于WTO界定的國際服務(wù)貿(mào)易的范疇，而要求非歐盟航空企業(yè)按照歐盟碳交易市場購買排放權(quán)實質(zhì)上可以構(gòu)成一種邊境調(diào)節(jié)稅。

　　WTO規(guī)則允許對進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)征收邊境調(diào)節(jié)稅。一般來說，間接稅（比如銷售稅）可以，直接稅（比如收入稅）則不可以。目前尚沒有WTO的案例表明能源稅（比如碳稅）是直接稅或者間接稅，也沒有表明WTO的邊境調(diào)節(jié)稅的有關(guān)規(guī)則是否適用于生產(chǎn)過程中的投入品（比如燃料），而這些投入并沒有包含在最終產(chǎn)品中。

　　《21世紀(jì)》：法律訴訟需要花費大量的時間，相比之下，政治談判更容易見效，那么中國與歐盟之間是否有政治談判的空間？

　　成帥華：我認(rèn)為中國可以與歐盟進(jìn)行政府間的技術(shù)性談判，而且談判的空間還是比較大的。

　　首先要求歐盟把EU ETS不要擴(kuò)展到歐盟以外的航空公司，特別是包括中國等發(fā)展中國家的航空公司。如果實在要把國際航空業(yè)包括進(jìn)入，那么可以為中國航空業(yè)爭取一個未來幾年合理增長的空間，比如2020年達(dá)到行業(yè)的排放峰值，屆時全面加入歐盟碳交易市場。

　　其次， 也可以爭取到一些有利的安排，比如要求給予更多的免費配額，歐盟方面在航空技術(shù)、碳檢測和管理等方面提供技術(shù)支持和援助，允許中國航空公司在中國的國內(nèi)碳市場購買經(jīng)過國際機(jī)構(gòu)獨立認(rèn)證的自愿減排指標(biāo)，比如中西部的森林碳匯。

　　從這個意義上講，對國內(nèi)碳市場發(fā)展既是一個動力，也是一個機(jī)會。這樣既可以滿足歐盟氣候變化政策提出的航空業(yè)減排目標(biāo)，也可以加速中國碳市場機(jī)制建設(shè)，包括健全中國的自愿減排市場。這個理想方案，我稱之為“中國糧票，歐洲通用”。

　　如果前述兩點要求無法實現(xiàn)，可以要求延遲加入歐盟碳排放交易系統(tǒng)，或者推遲到聯(lián)合國氣候變化框架公約達(dá)成有法律約束力的國際協(xié)定時，或者國際民航組織達(dá)成協(xié)議明確各國在減排方面具體義務(wù)的時候。通過歐洲法院或者WTO的爭端解決機(jī)制平臺，將是讓歐盟望而生畏的談判籌碼。