圖：空軍航空管制部部長蔡軍。（資料圖片）

　　空軍司令部航空管制部部長蔡軍日前表示，“低空開放”不等于“低空放開”。目前社會所關(guān)注的“低空開放”，是指國家正在進(jìn)行的“低空空域管理改革”。

什么是低空空域

　　蔡軍說，把“低空空域管理改革”簡單理解或解釋為“低空放開”，這是錯誤的概念。而要弄清這一問題，首先要了解什么是低空空域。

　　低空空域，通常是指真高1000米（含）以下的空間范圍。“低空開放”則可解釋為：解除部分航空器在某些低空空域活動的封鎖、禁令、限制等。

　　蔡軍介紹，低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。其中，管制空域通常劃設(shè)在飛行比較繁忙的地區(qū)，機場起降地帶、空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、空中限制區(qū)、地面重要目標(biāo)、國（邊）境地帶等區(qū)域的上空。在這個空域內(nèi)的一切空域使用活動，必須經(jīng)過飛行管制部門批準(zhǔn)并接受飛行管制。

　　監(jiān)視空域通常劃設(shè)在管制空域周圍。在這個空域內(nèi)的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施并對飛行安全負(fù)責(zé)，飛行管制部門嚴(yán)密監(jiān)視空域使用活動，并提供飛行情報服務(wù)和告警服務(wù)。

　　報告空域通常劃設(shè)在遠(yuǎn)離空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、空中限制區(qū)、國（邊）境地帶、地面重要目標(biāo)以及飛行密集地區(qū)、機場管制地帶等區(qū)域的上空。在這個空域內(nèi)的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施并對飛行安全負(fù)責(zé)，飛行管制部門根據(jù)用戶需要提供航行情報服務(wù)。

　　蔡軍說，現(xiàn)階段，空管部門正按這種空域劃分方法，在局部地區(qū)進(jìn)行“低空空域管理改革”試點。

“低空空域管理改革”分三個階段

　　蔡軍說，2007年頒布的《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》規(guī)定，飛行實際高度從600米開始到12500米，每隔300米設(shè)一個高度層。一直以來，通用航空作業(yè)和轉(zhuǎn)場飛行，高度大多集中在1000米以下空域。從法規(guī)上說，國家從來就沒有關(guān)閉過1000米以下的低空空域。

　　“低空空域管理改革”是為滿足低空飛行需要，國家在低空空域管理方面，進(jìn)一步采取的完善相關(guān)管理法規(guī)、加強監(jiān)控手段和評估監(jiān)督體系建設(shè)等一系列措施。

　　蔡軍介紹，2010年，國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，這是指導(dǎo)今后一個時期我國低空空域管理改革的綱領(lǐng)性文件。文件明確，改革分三個階段：第一個階段是試點，即2011年前在沈陽、廣州飛行管制區(qū)試點，進(jìn)一步積累經(jīng)驗；第二個階段是推廣，即2015年年底前，在全國推廣試點成果，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場化運作、全國一體化的低空空域運行管理和服務(wù)保障體系；第三個階段是深化，即2020年底前，建立起科學(xué)的空管理論體系、法規(guī)體系、運行管理體系和服務(wù)保障體系，實現(xiàn)低空空域資源充分開發(fā)和有效利用。

通用航空飛行是影響低空安全的主要因素

　　蔡軍說，低空空域是通用航空的主要活動區(qū)域。通用航空飛行是影響低空安全的主要因素。

　　他表示，從空防安全上講，通用航空器飛行高度相對比較低、體積小、飛行速度相對較慢，探測、識別以及防御起來比較困難。如果低空空域管理不當(dāng)，低空航空器或不明飛行物就很難控制。如果“低空放開”，那么低空飛行必將雜亂無章、事故頻發(fā)。因此，維護(hù)空中秩序、確保安全飛行是必不可少的工作。

六項措施深化低空空域管理改革

　　蔡軍表示，當(dāng)下，我國通用航空飛行還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，低空空域管理改革凸顯重要。

　　蔡軍介紹，國務(wù)院、中央軍委在《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》中，明確了低空空域管理改革的具體措施：一是合理界定安全責(zé)任，航空用戶要承擔(dān)目視飛行安全的主體責(zé)任，空管部門要提供儀表飛行安全間隔服務(wù)；二是建立健全適用航空管制的法規(guī)制度，為低空空域管理提供法律保障；三是加強通用航空從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，從嚴(yán)發(fā)放飛行駕駛執(zhí)照和嚴(yán)格資質(zhì)審核；四是嚴(yán)格低空空域準(zhǔn)入資格審查，嚴(yán)密組織低空飛行活動；五是建立完善低空飛行違規(guī)處罰機制，實行空管、公安、工商等軍地部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)肅處理超執(zhí)照等級飛行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為；六是軍民航空管部門牽頭制定和完善低空空域飛行突發(fā)事件應(yīng)急處置方案，建立應(yīng)急反應(yīng)機制。

　　時下，“低空開放”、“開放低空領(lǐng)域”、“低空空域開放”等概念成了許多媒體“熱炒”的對象。在這個過程中，一些輿論誤以為“低空開放”就等于“低空放開”。這不僅誤導(dǎo)了民眾，而且混淆了國家“低空空域管理改革”與“低空開放”的含義。對此，空軍《航空雜志》記者就此問題專訪了軍委空軍司令部航空管制部部長蔡軍大校。

　　記者：目前，關(guān)于“低空開放”問題社會輿論很多，有的說是開放、有的說是放開，作為空軍的專家和權(quán)威，你是如何解讀“低空開放”的？

　　蔡軍：這個問題提得很好，我們也非常關(guān)注。很多媒體把國家“低空空域管理改革”，簡單地理解或解釋為“低空放開”，這是錯誤的概念，誤導(dǎo)了大眾的想象力。實際上，目前社會所關(guān)注的“低空開放”，是指國家正在進(jìn)行的“低空空域管理改革”。要弄清這一問題，首先要明確以下幾個概念。

　　什么是低空空域？低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空間范圍。分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。

　　管制空域通常劃設(shè)在飛行比較繁忙的地區(qū)，機場起降地帶、空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、空中限制區(qū)、地面重要目標(biāo)、國（邊）境地帶等區(qū)域的上空。在此空域內(nèi)的一切空域使用活動，必須經(jīng)過飛行管制部門批準(zhǔn)并接受飛行管制。

　　監(jiān)視空域通常劃設(shè)在管制空域周圍。在此空域內(nèi)的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施并對飛行安全負(fù)責(zé)，飛行管制部門嚴(yán)密監(jiān)視空域使用活動，并提供飛行情報服務(wù)和告警服務(wù)。

　　報告空域通常劃設(shè)在遠(yuǎn)離空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、空中限制區(qū)、國（邊）境地帶、地面重要目標(biāo)以及飛行密集地區(qū)、機場管制地帶等區(qū)域的上空。在此空域內(nèi)的一切空域使用活動，空域用戶向飛行管制部門報備飛行計劃后，即可自行組織實施并對飛行安全負(fù)責(zé)，飛行管制部門根據(jù)用戶需要提供航行情報服務(wù)。

　　現(xiàn)階段，空管部門正按此種空域劃分方法在局部地區(qū)進(jìn)行“低空空域管理改革”試點。

　　記者：請具體談?wù)勈裁词恰暗涂湛沼蜷_放”和“低空空域管理改革”？

　　蔡軍：所謂低空空域開放可解釋為：解除部分航空器在某些低空空域活動的封鎖、禁令、限制等。2007年，國家頒布的《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》，飛行實際高度從600米開始到12500米，每隔300米設(shè)一個高度層，有嚴(yán)格的規(guī)定，你看這個圖（附圖）。一直以來，通用航空作業(yè)和轉(zhuǎn)場飛行，高度大多集中在1000米以下空域。從法規(guī)上說，國家從來就沒有關(guān)閉過1000米以下的低空空域，現(xiàn)在怎么能談得上“開放”的問題，更談不上有“放開”的事情。事實應(yīng)該是：當(dāng)前，大眾所關(guān)注的“低空開放”是指國家“低空空域管理改革”。改革必須是在確保國家領(lǐng)空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)、重要的地標(biāo)性建筑等安全的前提下進(jìn)行。根據(jù)通用航空發(fā)展的不同時期、不同階段，為滿足通用航空飛行需求，對不同地區(qū)的低空空域管理模式進(jìn)行改革是必要的。

　　所謂“低空空域管理改革”，是為滿足低空飛行需要，國家在低空空域管理方面，進(jìn)一步采取的完善相關(guān)管理法規(guī)、加強監(jiān)控手段和評估監(jiān)督體系建設(shè)等一系列措施。低空空域是國家的重要戰(zhàn)略資源，是軍航和通用航空的主要活動區(qū)域，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大的經(jīng)濟、國防和社會價值。要想使用好低空空域，那就得管理好。要想管理好，改革是唯一出路。因此，國家十分重視低空空域管理工作，近年來出臺了一系列政策法規(guī)，積極推動空域集約化管理使用，空域資源利用率得到逐步提高。2010年8月19日，國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，這是指導(dǎo)今后一個時期我國低空空域管理改革的綱領(lǐng)性文件。文件明確，改革分三個階段：第一個階段是試點，即2011年前在沈陽、廣州飛行管制區(qū)試點，進(jìn)一步積累經(jīng)驗；第二個階段是推廣，即2015年年底前，在全國推廣試點成果，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場化運作、全國一體化的低空空域運行管理和服務(wù)保障體系；第三個階段是深化，即2020年底前，建立起科學(xué)的空管理論體系、法規(guī)體系、運行管理體系和服務(wù)保障體系，實現(xiàn)低空空域資源充分開發(fā)和有效利用。

　　記者：剛才，你講的低空空域是通用航空的主要活動區(qū)域，那么，通用航空飛行是影響低空安全的主要因素嗎？

　　蔡軍：可以這么認(rèn)為。據(jù)統(tǒng)計，世界通用航空飛行，給低空空域帶來的安全環(huán)境并不樂觀，形勢十分嚴(yán)峻。

　　從空防安全上講，通用航空器飛行高度相對比較低、體積小、飛行速度相對較慢，對于低、慢、小的飛行目標(biāo)探測、識別以及防御，各國空軍都是比較棘手的問題。如果低空空域管理不當(dāng)，低空航空器或不明飛行物就很難控制。如1987年5月13日，西德青年魯斯特，駕塞斯納單發(fā)飛機，從芬蘭赫爾辛基起飛，低空飛行進(jìn)入前蘇聯(lián)領(lǐng)空，直飛首都莫斯科并降落在紅場上。又如2000年年初，一名美國人，駕租用的塞斯納-172飛機，超低空飛行145千米，躲過古巴雷達(dá)探測，闖入首都哈瓦那，撒下傳單，后遭古巴空軍攔截被迫返回美國。還如2010年2月18日，一名美國軟件工程師，駕單引擎4座小飛機撞擊得克薩斯州國稅所，大樓一、二層被撞出一個大洞，整棟樓損壞嚴(yán)重。這部分事例，已充分說明低空空域管理不當(dāng)，可直接危及重要目標(biāo)安全和國家主權(quán)的問題。

　　從防相撞上講，低空飛行，防相撞任務(wù)十分艱巨。據(jù)統(tǒng)計，2002年至2005年，在我國主要航路附近，失控氣球影響民航飛行事件高達(dá)70余起。其中，嚴(yán)重影響飛行安全的近20起。如2003年6月5日，溫州機場附近突然出現(xiàn)不明氣球，導(dǎo)致部分航班備降其它機場，十余個飛往溫州的航班被迫取消。又如2004年3月10日，武漢管制區(qū)航路上出現(xiàn)一個巨型氣球，致使4架航班改變航線繞飛；還如 2010年5月19日，在河北保定，某通用航空公司未經(jīng)申請，擅自執(zhí)行防蟲作業(yè)，闖入空軍某機場空域，致空軍軍事訓(xùn)練飛行被迫停止。類似這樣的很多事例，都是在空域管理部門嚴(yán)密管控下出現(xiàn)的安全問題，如果“低空放開”，實現(xiàn)“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的夢想，那么低空飛行必將雜亂無章，事故頻發(fā)。對國家來說，空防安全、重要目標(biāo)安全也就無從談起。我國通用航空的迅猛發(fā)展，空域使用與空域管制之間的矛盾更加突出，血的教訓(xùn)警示我們，維護(hù)空中秩序、確保安全飛行是必不可少的工作。當(dāng)下，我國通用航空飛行還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，如飛行范圍廣、高度低，飛行區(qū)域地理條件差異大等問題，大多數(shù)通用航空器機載設(shè)備差，不能及時、準(zhǔn)確通報本機位置。另外，協(xié)同查證處置環(huán)節(jié)多，空管部門沒有對低、慢、小航空器強制管理權(quán)限等問題也比較突出。因此，從促進(jìn)通用航空發(fā)展的角度來看，低空空域管理改革凸顯重要。

　　記者：通過你剛才的介紹，可以感受到低空空域管理改革的任務(wù)還很艱巨。為確保低空空域安全和高效運行?，F(xiàn)階段你認(rèn)為有哪些具體工作要做？

　　蔡軍：要說具體工作，那就是：細(xì)化分工，抓好落實。國務(wù)院、中央軍委在《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》中，明確了具體措施，提出了要求，很到位。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是合理界定安全責(zé)任，航空用戶要承擔(dān)目視飛行安全的主體責(zé)任，空管部門要提供儀表飛行安全間隔服務(wù)；二是建立健全適用空管用的法規(guī)制度，為低空空域管理提供法律保障；三是加強通用航空從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，從嚴(yán)發(fā)放飛行駕駛執(zhí)照和嚴(yán)格資質(zhì)審核；四是嚴(yán)格低空空域準(zhǔn)入資格審查，嚴(yán)密組織低空飛行活動；五是建立完善低空飛行違規(guī)處罰機制，實行空管、公安、工商等軍地部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)肅處理超執(zhí)照等級飛行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為；六是軍民航空管部門牽頭制定和完善低空空域飛行突發(fā)事件應(yīng)急處置方案，建立應(yīng)急反應(yīng)機制。只有這樣，才能確保低空空域安全和高效運行。

　　記者：在完善低空空域管理法規(guī)方面，當(dāng)前急需做好哪些工作？

　　蔡軍：抓好頂層設(shè)計，完善法規(guī)建設(shè)，這是當(dāng)務(wù)之急。因為，健全法規(guī)制度是實現(xiàn)低空空域科學(xué)管理，提高空域利用率和保證空防安全的前提和基礎(chǔ)。目前，組織實施低空飛行的主要依據(jù)是《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》和《通用航空飛行管制條例》，但這兩部法規(guī)均缺少對低空空域管理使用和低空飛行活動的具體規(guī)范和實施細(xì)則，一時還無法滿足低空飛行和低空空域管理需要。因此，要抓緊國家級航空法規(guī)的立法工作，以法律的形式，對低空空域管理使用進(jìn)行全面的、具體的規(guī)范，進(jìn)一步完善低空空域管理法規(guī)體系，使低空空域管理走上法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

　　記者：隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的飛速發(fā)展和人們生活水準(zhǔn)的提高，私人擁有飛機的數(shù)量呈上升趨勢，對于這一新的變化應(yīng)如何加強管理？

　　蔡軍：既能飛起來，又能管得住。這是最好的愿望和結(jié)果。 改革開放以來，隨著我國人均GDP、個人消費能力的不斷提高，我相信，美國私人飛行的現(xiàn)狀很有可能成為中國私人飛行的明天。據(jù)報道，未來10年，中國私人飛機市場規(guī)模將以每年20%至25%以上的速度增長。根據(jù)《2010年胡潤財富報告》，截止2009年底，中國內(nèi)地現(xiàn)有85.5萬個千萬富豪和5.5萬個億萬富豪，假設(shè)未來10年全國五分之一的億萬富豪選擇購買私人飛機，需求量可輕而易舉地增至1萬多架。由此推測，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，私人財富的不斷增加，通用航空器價格的低廉，駕駛通用航空器實現(xiàn)空中飛行夢想的人會越來越多。如何管好私人航空器是擺在國家有關(guān)政府部門面前的重大課題，它不僅關(guān)系到國家經(jīng)濟的發(fā)展，也關(guān)系到國家空防安全。目前，我國私人通用航空器場地停放大都由個人決定，地面安全管理存在極大隱患，極有可能會給周邊群眾帶來不可預(yù)見的危險。因此，可由政府相關(guān)部門承擔(dān)這些職能，將私人通用航空器納入正規(guī)渠道管理。例如，國家可以根據(jù)私人通用航空器數(shù)量和所在位置，采取政府投資或民間投資的方式建立政府認(rèn)可的通用航空服務(wù)站。這樣，不僅能有效地管理通用航空器，還可防止使用通用航空器給地面造成的危險，既便于私人航空器的維修、保養(yǎng)，也能減輕擁有者的安全責(zé)任。

　　總之，低空空域管理改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、牽扯利益多，不僅關(guān)系到國家安全，也關(guān)系到各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和群眾的利益。近年來，國家空管委和各級航空管理部門對低空空域管理改革高度重視，采取組織改革試點、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改進(jìn)管控手段等積極措施，不斷滿足我國通用航空發(fā)展需求。同時，我們也應(yīng)清醒地看到，我國低空空域管理仍然存在不少問題，這些問題是前進(jìn)中的問題，是改革中的難題。可以預(yù)期，通過不斷地改革低空空域管理模式，通用航空產(chǎn)業(yè)必將迎來一個高速增長期，通用航空飛行必將獲得一個安全高效運行的空間環(huán)境。

飛行高度配備標(biāo)準(zhǔn)示意圖