無(wú)人機(jī)與航模飛機(jī)的安全管理

對(duì)于無(wú)人機(jī)適航來(lái)說(shuō)，一個(gè)突出的問(wèn)題是，近年來(lái)無(wú)人機(jī)與航模之間的界限越發(fā)模糊，如何界定無(wú)人機(jī)和航模?尤其是近年來(lái)，我國(guó)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)多期航模飛機(jī)飛行導(dǎo)致第三方生命財(cái)產(chǎn)安全受到損害的情況，航模飛機(jī)與無(wú)人機(jī)對(duì)公眾的安全影響也越來(lái)越大。很多小型無(wú)人機(jī)為了逃避適航審定，也以航模飛機(jī)自居，造成了多起無(wú)人機(jī)非法運(yùn)行影響通用航空甚至民航安全的情況。

可以說(shuō)，航模飛機(jī)和無(wú)人機(jī)如何界定?怎么管?由誰(shuí)管?如何保障航模和無(wú)人機(jī)對(duì)第三方的安全已經(jīng)成為了公眾的關(guān)注熱點(diǎn)。今天我們將結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律政策，簡(jiǎn)單講解航模的管理責(zé)任主體、運(yùn)營(yíng)要求及法律依據(jù)，并簡(jiǎn)單介紹美國(guó)聯(lián)邦航空管理局對(duì)無(wú)人機(jī)和航模管理的政策，拋磚引玉，與各位專家交流探討。

1.我國(guó)航模管理政策

1.1. 《航空體育運(yùn)動(dòng)管理辦法》

目前，我國(guó)航模主要由國(guó)家體委下屬航空運(yùn)動(dòng)管理中心管理。1991年8月10日，為了加強(qiáng)對(duì)航空體育運(yùn)動(dòng)的管理，促進(jìn)航空體育運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，提高運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，保障飛行安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)民用航空器適航管理?xiàng)l例》，國(guó)家體委令第15號(hào)發(fā)布了了《航空體育運(yùn)動(dòng)管理辦法》。該辦法對(duì)航模飛行的資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)也給出了要求。

該辦法第二條將航空模型定義為航空體育運(yùn)動(dòng)使用的航空運(yùn)動(dòng)器材而非航空器，其他還包括降落傘、滑翔傘、懸掛滑翔機(jī)、以及絞盤車、收索機(jī)等牽引設(shè)備。

1.2.航模的管理責(zé)任主體

該辦法第四條規(guī)定，全國(guó)的航空體育運(yùn)動(dòng)則由國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)統(tǒng)一管理，其主要職責(zé)是：

(一)貫徹實(shí)施國(guó)家法律、行政法規(guī)有關(guān)航空體育運(yùn)動(dòng)的規(guī)定，制定和實(shí)施航空體育運(yùn)動(dòng)的規(guī)章、制度。

(二)編制航空體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃。

(三)制定各項(xiàng)航空體育運(yùn)動(dòng)的訓(xùn)練大綱、訓(xùn)練規(guī)則、競(jìng)賽規(guī)則和航空運(yùn)動(dòng)器材使用維護(hù)規(guī)定。審定航空體育運(yùn)動(dòng)教材、教學(xué)法和裁判法。

(四)制定航空體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目教練員、運(yùn)動(dòng)員、裁判員技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，受理和組織專業(yè)技術(shù)崗位考核，頒發(fā)相應(yīng)的證書(shū)。

(五)檢查監(jiān)督航空體育運(yùn)動(dòng)飛行安全。

(六)承辦中國(guó)民用航空局和軍事主管部門委托的與骯空體育運(yùn)動(dòng)有關(guān)的工作。

1.3.對(duì)從事航模運(yùn)動(dòng)的單位和個(gè)人的要求

該辦法第六條規(guī)定，從事航空體育運(yùn)動(dòng)的單位和個(gè)人，除由省、自治區(qū)。直轄市體委主管外，還應(yīng)根據(jù)開(kāi)展不同的航空運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目分別接受民航地區(qū)管理局有關(guān)通用航空時(shí)行業(yè)管理，接受當(dāng)?shù)乜罩薪煌ü苤?、無(wú)線電管理等主管部門有關(guān)業(yè)務(wù)工作的管理。

該辦法第八條規(guī)定，從事航空體育運(yùn)動(dòng)的單位應(yīng)具備下列條件：

(一)擔(dān)任航空器飛行教員的技術(shù)等級(jí)與其所擔(dān)任的教學(xué)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)與民航局簽發(fā)的民用航空器飛行駕駛執(zhí)照相符合。擔(dān)任跳傘、懸掛滑翔數(shù)練員的，應(yīng)持有國(guó)家體委頒發(fā)的教練員證書(shū)。

(二)所用航空器和航空器維修工作必須符合《中華人民共和國(guó)民用航空器適航管理?xiàng)l例》和民航局頒發(fā)的有關(guān)規(guī)定。

(三)訓(xùn)練場(chǎng)地必須符合所從事航空體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的技術(shù)要求。

(四)飛行區(qū)域和空域必須獲得空中交通管制部門的批準(zhǔn)。

(五)航空體育運(yùn)動(dòng)機(jī)場(chǎng)應(yīng)與當(dāng)?shù)乜罩薪煌ü苤浦鞴懿块T建立有線電通信聯(lián)系。

(六)使用民用航空器從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》及實(shí)施細(xì)則和《開(kāi)辦通用航空業(yè)審批程序》的有關(guān)規(guī)定，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。使用航空運(yùn)動(dòng)器材從事以營(yíng)利為目的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)伢w育行政主管部門申請(qǐng)登記，并向工商行政管理部門領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

該辦法第十條規(guī)定，參加航空體育運(yùn)動(dòng)駕駛航空器飛行和使用航空運(yùn)動(dòng)器材升空的人，應(yīng)符合下列規(guī)定：

(一)參加飛機(jī)跳傘的必須年滿十五周歲，單獨(dú)駕駛航空器或懸掛滑翔機(jī)飛行的必須年滿十六周歲。未滿十六周歲駕駛航空器飛行的必須有教練員(教員)同乘，井對(duì)其安全負(fù)責(zé)。

(二)必須持有身體檢查合格證明。

(三)必須持有民用航空器駕駛執(zhí)服，學(xué)員在學(xué)習(xí)期間除外。

(四)必須持有所駕駛的航空器飛行手冊(cè)。

(五)參加跳傘和懸掛滑翔運(yùn)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)員應(yīng)持有運(yùn)動(dòng)證書(shū)。

由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)航模的管理是有比較明確的規(guī)定。但是當(dāng)前我國(guó)航模與無(wú)人機(jī)管理存在的一個(gè)突出的問(wèn)題就是，航模與無(wú)人機(jī)之間沒(méi)有明確的界定，使得民航局與體育管理局之間的職責(zé)不清晰。這也在一定程度上對(duì)正常民用航空活動(dòng)和地面人員財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生了安全隱患。

2.美國(guó)的無(wú)人機(jī)與航模管理政策

美國(guó)作為通用航空開(kāi)發(fā)成都較高，民航安全管理較為完善的國(guó)家。那么美國(guó)是怎么管理航模的?美國(guó)聯(lián)邦航空管理局(FAA)在航模運(yùn)動(dòng)中，又扮演了怎樣的角色?

2.1FAA對(duì)航模飛行的安全建議

長(zhǎng)久以來(lái)，F(xiàn)AA將模型飛機(jī)在法律上和規(guī)則上歸類為航空器(我國(guó)歸類為航空器材)。1981年，F(xiàn)AA首次公開(kāi)聲明 “模型飛機(jī)可以在飛行中產(chǎn)生對(duì)飛機(jī)和對(duì)地面人員和財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)，”同時(shí)FAA推薦一套自愿但非強(qiáng)制的模型飛機(jī)操作標(biāo)準(zhǔn)來(lái)減輕這些安全風(fēng)險(xiǎn)，即咨詢通告AC 91–57《模型飛機(jī)的操作標(biāo)準(zhǔn)》(1981年6月9日)。在操作標(biāo)準(zhǔn)中，F(xiàn)AA對(duì)模型飛機(jī)的運(yùn)行給出了一些推薦的措施，包括限制在人口密集的地區(qū)操作， 限制在群眾周圍使用設(shè)備除非裝置已經(jīng)測(cè)試并證明具備適航性;限制到400英尺以上的表面運(yùn)行;要求設(shè)備規(guī)避附近飛行的載人航空器，并使用觀察員協(xié)助操作。

2.2 FAA定義的航模與無(wú)人機(jī)的區(qū)別

2007年2月13日，F(xiàn)AA對(duì)這些指導(dǎo)方針做了進(jìn)一步的闡明，發(fā)布了政策聲明72-FR-6689，《關(guān)于無(wú)人飛機(jī)系統(tǒng)(UAS)在國(guó)家空域系統(tǒng)(NAS)中的操作》。在本政策聲明中，F(xiàn)AA認(rèn)為，無(wú)人機(jī)在美國(guó)屬于法律法規(guī)所定義的“航空器”的范疇，同時(shí)無(wú)人機(jī)也可以簡(jiǎn)化為作為模型飛機(jī)的無(wú)人機(jī)(14 CFR 1.1.)。FAA還指出，它們可以作為一個(gè)簡(jiǎn)單的遙控模型飛機(jī)用于娛樂(lè)目的或作復(fù)雜的飛行來(lái)完成監(jiān)視等其他任務(wù)。在此背景下，F(xiàn)AA當(dāng)前的政策將無(wú)人機(jī)分為以下三類：(1)作為公共飛機(jī)的無(wú)人機(jī);(2)作為民用飛機(jī)的無(wú)人機(jī);和(3)作為模型飛機(jī)的無(wú)人機(jī)。

2012年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》該法案曾規(guī)定：模型飛機(jī)必須滿足法案中的要求，才能獲得FAA制定的未來(lái)無(wú)人機(jī)適航規(guī)章的豁免，否則需要以無(wú)人機(jī)的形式，進(jìn)行適航審定;如果一個(gè)模型飛機(jī)運(yùn)營(yíng)商危及國(guó)家空域系統(tǒng)的安全，美國(guó)聯(lián)邦航空局有權(quán)對(duì)那些違反安全規(guī)定的運(yùn)營(yíng)人采取強(qiáng)制執(zhí)法。2014年6月25日FAA發(fā)表聯(lián)邦注冊(cè)公告《關(guān)于模型飛機(jī)的法定特殊規(guī)則的解釋》，對(duì)《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋說(shuō)明。首先澄清的是無(wú)人機(jī)與模型飛機(jī)的區(qū)別，又一次重申模型飛機(jī)，無(wú)論是依據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)的《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》還是FAA的之前政策，均屬于航空器的范疇。然而，滿足如下條件的模型飛機(jī)，依據(jù)美國(guó)法案，不屬于無(wú)人機(jī)的范疇：

(a)具備在大氣中的持續(xù)飛行的能力。

(b)飛機(jī)純粹是為了娛樂(lè)或愛(ài)好的目的來(lái)運(yùn)行。

(c)在操作員的視線內(nèi)運(yùn)行。

(d)模型飛機(jī)在機(jī)場(chǎng)五英里范圍內(nèi)飛行須通知機(jī)場(chǎng)和空中交通塔臺(tái)。

(e)模型飛機(jī)不得妨礙有人飛機(jī)運(yùn)營(yíng)。

這一公告中，F(xiàn)AA闡明：模型飛機(jī)必須滿足上述的要求，證明其不屬于無(wú)人機(jī)才能豁免聯(lián)邦航空局未來(lái)制定的無(wú)人機(jī)適航規(guī)章的審定，如果模型飛機(jī)運(yùn)營(yíng)危及國(guó)家空域系統(tǒng)的安全，美國(guó)聯(lián)邦航空局依然有權(quán)采取執(zhí)法行動(dòng)對(duì)違反安全規(guī)定的運(yùn)營(yíng)商采取措施。FAA明確說(shuō)明說(shuō)指定這些要求的目的是為了保護(hù)空域上的其他航空器以及地面上的人員和財(cái)產(chǎn)安全。

3.美國(guó)航模無(wú)人機(jī)管理政策對(duì)我國(guó)的啟示

FAA基于《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》，建立了比較系統(tǒng)的航模飛機(jī)管理體系，將無(wú)人機(jī)與航模之間也進(jìn)行了比較清晰的界定。為日后的無(wú)人機(jī)適航審定工作與管理工作都打下了良好的基礎(chǔ)。

FAA的管理政策對(duì)我國(guó)無(wú)人機(jī)和航模的安全管理提供了很好的參考。建議我國(guó)在政府層面，出臺(tái)法規(guī)文件，在法律層面明確無(wú)人機(jī)與航模飛機(jī)的區(qū)別，界定體育總局與民航局的職責(zé)權(quán)限;鑒于航模飛機(jī)對(duì)公眾安全的影響之大，建議將其界定為航空器而為航空器材，明確其適航性對(duì)公眾安全的影響;對(duì)航模飛機(jī)運(yùn)營(yíng)給出更明確的要求，規(guī)避有人機(jī)空域，人口稠密地區(qū)，限制目視飛行;為航模飛機(jī)飛行提供合理可用的場(chǎng)地，從而在促進(jìn)航空運(yùn)動(dòng)發(fā)展的同時(shí)、保障公眾利益。